时隔十年，最高规格会议定调新一轮城市发展

中央城市工作会议7月14日至15日在北京举行。会议强调，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。

再有不到170天，“十四五”就将收官。而即将开启的“十五五”，是推进中国式现代化的关键时期。此时召开最高规格会议定调新一轮城市发展，重要性不言而喻——

在这场史无前例的“人口规模巨大的现代化”进程中，不能只有“城”，没有“乡”。当此次会议提出城市工作要“更加注重以人为本”，城市动向和政策取向不仅将影响9亿多“城里人”的生计，本质上与14亿人息息相关。

回溯过往，2015年12月举行的中央城市工作会议是时隔37年后，党中央再次召开的最高规格的城市工作会议。现在来看，当时关于城市发展的种种改革部署已逐步“兑现”，成为你我可以感知的生活日常，同时也让我们对实现“人的现代化”有了更大期待。

“城市的核心是人”。站在承前启后的关键节点，城市进化论试图回溯十年来路，从中找到未来方向，走好下一步。

01 从空间尺度之变看如何实现区域协调发展

从大的空间格局来说，这个拥有960多万平方公里陆地国土的国家，并不是每一块土地都适合人类生存、大规模开发。基于这一认识，我国形成了“19+2”的城市群分布格局，2017年，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”被正式写入十九大报告。

不过，由于690多个城市发展条件、阶段不尽相同，实际运作中不仅面临中心城市没有“吃饱”的问题，甚至“谁和谁成群”“谁来当老大”也存在争论，导致“抱团出击”并没有如预期般强过“单打独斗”。于是，“缩小空间尺度”成了破题之选，“都市圈”应运而生——以国家发改委2019年2月印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》为起点，我国正式开启“都市圈”建设大幕。

这些年，“轨道上的都市圈”建设进展有目共睹，基本公共服务共建共享、政务服务联通互认等也大幅向前，未来能否在探索行政区与经济区适度分离上取得实质成效，形成一套全新的“财税分成、统计分算”的制度安排，将直接影响大中小城市“协调发展”成色。

也是在这个“大群”套“小圈”的框架下，作为城尾乡头的“县城”走到了聚光灯下，成为推进新型城镇化建设的重要载体。县域空间如何促进城乡融合发展，这是新一轮城市发展必须解答的课题。

02 从规划思路之变看如何实现“一张蓝图绘到底”

城市规划在城市发展中起着重要引领作用。2018年前后，“城市总规”受到了一波前所未有的关注。彼时，北京、上海完成总规修编并获批通过，住建部在广州、成都等15个城市开展新一轮城市总规编制试点。各大城市如何定位、承担何种功能引发全民热议。

不过，由于此前各种空间规划类型很多，相互之间协调不够、交叉重叠较多，出现了不少“规划乱象”致使发展“受伤”的情况。早在2015年的中央城市工作会议上，“推进‘多规合一’”就已被明确提及，到了2018年，自然资源部挂牌成立，着手将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。

这项改革的重要目标，就是要形成国土空间规划“一张图”。去年，国务院陆续批复南京、广州、深圳、成都等重点城市国土空间总体规划，除了明确国家视角下各地承担的功能，也更加强调“底线”，旨在“筑牢安全发展的空间基础”。

参与“多规合一”改革的专家告诉城市进化论，这体现了“存量时代”的鲜明特征，需要更多地通过挖掘现有资源和提高利用效率，来推动高质量发展。因此，对地方政府来说，必须尽快完成从“增量扩展”到“存量盘活”的理念转变，这也将是实操阶段面临的更大挑战。

03 从发展方式之变看如何防止“摊大饼”式扩张

具体到城市发展方式上，过去多年的高速发展，让“规模扩张”成为一种常态。曾有一段时间，“合并代管”“撤县设区”频现，成为城市“扩容”的重要路径。但在政策层面“收紧”后，更多城市开始“目光向内”，多中心、组团式发展结构成为越来越多城市的选择。这背后，是城市发展方式的逻辑之变。

2015年的中央城市工作会议，首次提出统筹生产、生活、生态三大布局，并提出了明确要求，即“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。这意味着，城市发展必须摒弃以往“摊大饼”式的惯性，由外延扩张向内涵提升转变。

要实现这样的转变，关键是纾解非核心功能。过去，大城市总想把所有东西都揽在怀里，“捡到篮子里都是菜”，其结果就是功能过度集聚，导致公共资源短缺、交通拥堵、房价高涨等各种“城市病”。而在大城市“瘦身健体”的趋势下，中心城市发展核心功能，与中小城市合理分工，才能真正提高城市发展的持续性、宜居性。

04 从增长动能之变看如何培育新质生产力

我们从不否认大城市的规模效应，这是规律。但规模大到一定程度，会出现边际效益递减，这也是规律。拿GDP万亿城市来说，有的迈过“万亿”之后，进步速度明显放缓，迟迟不能再上新台阶，就说明这是一种靠规模“堆”起来的“大”，必须切换到创新赛道，以换取更强劲的爬坡动能，抬高“上限”。

事实上，十年前的中央城市工作会议就多次提及“创新”，明确指出要“让创新成为城市发展的主动力”；而最新这次，创新不仅被列为“现代化人民城市”建设的首要目标，在具体任务中，“建设富有活力的创新城市”再被提及，强调要“精心培育创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破”。

近年各地的实践，其实已经很好地印证了这套逻辑，让社会各界看到了“创新驱动发展”的巨大能量。无论是汽车赛道上新老势力的“博弈”，还是低空经济赛场群雄逐鹿，抑或是大城小城齐齐“拥抱”人工智能，科技创新毫无悬念地成了中国城市的发展共识。

面向“十五五”甚至更长远，城市究竟能不能产生更多思想和创新？我们认为，这既需要在体制机制上取得实质性突破，加速推进科技成果转化，同时更需要广纳天下英才，靠“人才驱动创新”。本质上，城市要回归本质。

05 从人口流动之变看如何应对红利消退

人力资本是国家发展的重要因素之一。当前，我国人口发展呈现少子化、老龄化等趋势性特征，60岁及以上老年人口占比超两成。一边迈向共同富裕，一边经历“未富先老”，成为摆在面前的现实。

在“人口红利消退”的忧虑中，“抢人”成为诸多城市的共同选择。根据官方披露的数据，有的城市仍能吸引人口流入，保持城市活力，有的则止不住“跌势”，进入“收缩”状态。决定城市命运的关键，还是在人。

改革开放以来，大量农业转移人口进城，寻找就业、落脚机会，但城市一边享受了他们的劳动贡献，却没有完整地敞开大门，接纳他们成为“市民”。过去十年间，随着新型城镇化建设不断深入，“农业转移人口市民化”问题受到越来越多的重视，如今除极个别超大城市外，落户已无障碍，至于进不进城、择哪座城，选择权交回到“人”手中。

当人的流动变得更加顺畅，“用脚投票”深入人心，亦该深入城心。尤其是伴随人口结构变化，城市能不能拿出真金白银、真情实感地对待“一老一小”，展现真实可感的友好与温度，比说一千道一万都管用。

06 从营城路径之变看如何走好“存量时代”

在2018年的一场分享上，时任中国城市规划设计研究院院长杨保军指出，我国城市大规模扩张“高潮”已过，更新将是“常态”。

随着我国常住人口城镇化率跨过60%大关，进入城市更新重要时期——由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。2019年，中央经济工作会议首次提出“城市更新”。此后，“实施城市更新行动”被写入国家“十四五”规划纲要、国务院政府工作报告，成为城市发展重要议题。

从实践看，各地已作出不同探索。广深作为外来人口的主要承载地，在“城中村改造”中先行先试。其中，深圳先后出台全国首部城市更新立法、推行“统租改造”，代表了此轮城市更新的一大重点，即从面子的提升深入里子的再造，从解决空间问题到解决社会问题；广州中大纺织圈的改造和搬迁，则进一步将产业因素纳入这一复杂螺旋当中。

在存量空间的更新改造中，“菜市场”也成了一个有趣的探索空间。从Prada等时尚大牌介入，到广州、成都等地推进在地化改造，不同的参与主体指向了同样的问题——城市更新应如何重新定位这些嵌入日常生活、承担公共空间属性的“非正规空间”？

07 从文化风貌之变看如何避免“千城一面”

城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。不过，在城市经济不断增长的同时，城市建设却陷入“大而全”的怪圈，城市的样子愈发同质化，相似的摩天大楼、金融中心、宽马路在城市间“复制粘贴”。从十年前开始，业内就不断呼吁，要强化城市个性、避免“千城一面”。

进一步收紧的“限高令”让城市告别“超高层建筑”竞逐，而“禁丑令”则让城市不得不重新思考，什么才是代表城市的地标建筑。更细致的问题也有待进一步求解：比如，如何完善历史文化保护传承体系和城市风貌管理制度，让“千篇一律”的店招走向个性化、特色化？又应该如何更好地使用灯光秀、霓虹灯，以保留城市独特的文化印记？

此外，面对市民对文化需求的不断提升，各类文化场馆也成为城市加码布局的新地标。在剧院、音乐厅、美术馆等数量增加之后，质量还需继续提升，比如，如何提升内容建设，助力城市文化传承？如何让高雅艺术走下“神坛”，真正让市民可及、可感、可享？

赓续城市文脉、优化城市风貌，说起来容易做起来难，但做成“难而正确”的事，留住城市的根和魂，方能形成独一无二的城市吸引力和竞争力。

08 从治理逻辑之变看如何实现“精细化治理”

放到今天来看，城市治理早已“耳熟能详”，成为城市发展的内在要求。过去十年，那些隐藏于宏大叙事中的细节，常常引发生活在此处的居民对城市的“灵魂拷问”，这又推动城市进一步提高治理能力，在“交互”中推动城市变得更好。

上海率先探索垃圾分类，却引发当地市民对于各类规则bug的“吐槽”；北京对“宽马路”开刀、广州在限制电动自行车上的“仰卧起坐”，背后是有关路权的一轮轮探讨；不同需求的碰撞，还出现在夜市、“广场舞”等场景当中，各种问题都需要通过精细化治理妥善解决。

随着城市对人口和经济社会发展的综合承载能力不断提高，治理的复杂性问题也日益突出。过去“一刀切”、粗放式的“管理”方式，曾在一定程度上造成了公共产品部分短缺、资源配置不完全均衡等问题。从某种意义上说，精细化治理是对过去城市发展模式的“纠偏”，将人的需求放在了更重要的位置上。

说到底，城市治理好不好，由人说了算。只有个性化、多样化需求都被看见、被尊重，城市才会更有温度、更加宜居。下一步，如何让城市治理的颗粒度更细？又能否真正构建共建共治共享的治理体系？这将成为衡量治理增效与否的重要判断标准。

09 从生态环境之变看如何提升城市韧性

“人与自然是生命共同体”。曾几何时，以雾霾为代表的空气污染成为萦绕在城市上空的“发展之痛”，经历“壮士断腕般”的持续治理，PM2.5不再是“热搜常客”，但2021年郑州特大暴雨引发的灾情，又拉开了城市如何更好地抵御自然风险、提升生态韧性的讨论。

从高温干旱到暴雨内涝，再到山火、沙尘、台风等，全球变暖之下引发极端气候事件频发，作为人们生产生活的主要聚集地，城市可能遭受的灾害影响大、范围广、损失严重，所谓“韧性城市”的一大体现即是遭遇自然生态灾害之后生态功能能否迅速恢复。

本次中央城市工作会议将“韧性”列为现代化人民城市建设目标之一。不只是生态，韧性城市建设，涉及对空间、社会系统等多方面的重构。安全是发展的前提，目前气候问题减缓行动不及预期、效果也很难立竿见影，城市能做的，是不断转变思维模式、调整发展策略，努力让城市韧性更强一点，争取在下一次“极端气候”来临时，能应对得更从容一些。

10 从财税收入之变看未来发展“钱从哪来”

探究改革开放以来中国的“发展奇迹”，“土地”扮演的关键角色可谓一目了然——由于农村集体土地和城市国有土地是两套不一样的制度，促成了低成本的工业化和低成本的城市化，靠着土地财政和土地融资，中国经济实现了持续多年的高速增长，城市建设也取得了翻天覆地的进展。

在城市规划学者眼中，“土地财政和房地产”是城镇化“上半场”的三大利器之一，强调在上一个阶段，这一工具是“有效”的；经济学家刘守英也曾用“以地谋发展”来概括这种模式，提醒大家历史地看这套独特的制度安排带来的正面效果和消极后果。

更重要的是，进入城镇化下半场，“土地”需要改变功能角色，在城市端，重点盘活大量闲置低效的园区用地、工业占地，同时构建全国统一的建设用地市场，推进土地制度改革，真正促进城乡融合。这几乎是学界共识。

新时期，想靠征地、卖地来解决“钱从哪来”的问题，很难持续下去。说得再明确一点，这条老路不可持续。虽然去年中央安排10万亿元专项资金，为地方政府减轻压力，但各种隐形债务风险仍须高度警惕，必须加快推进结构转型，找到新的、可持续的财税来源。